La feria de los juicios políticos / Fernando Dworak

Todos los órganos legislativos cuentan con recursos para vigilar y controlar los actos del gobierno; teniendo cada uno de éstos distintos alcances diferentes. Si lo pensamos en términos de un arsenal, podríamos ver desde resorteras, pasando por pistolas, tanques y hasta bombas atómicas.

Por ejemplo, no ejercerá el mismo efecto una pregunta parlamentaria enviada a un secretario de Estado que la conformación de una comisión de investigación. Pero el recurso más extremo al que recurren los congresos en sistemas presidenciales es el juicio político. Los presidentes de otros países tiemblan cuando su legislativo lo inicia contra ellos.

Sin embargo, en México todos los partidos promueven juicios políticos contra sus oponentes a la menor provocación y bajo cualquier excusa. Y por más que se movilice a la opinión pública a favor o en contra de quien ha sido acusado, ningún procedimiento ha prosperado en los casi dos siglos que existe nuestro país.

El pasado 22 de junio tanto la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados como el senador Gustavo Madero promovieron juicios políticos contra el secretario de Comunicaciones y Transportes, Juan Molinar, como contra el gobernador de Veracruz, Fidel Herrera, respectivamente. Antes de dejarnos llevar por la emoción, es conveniente hacer una reflexión sobre los alcances que podrían tener estos procesos.

¿Qué es un juicio político?

Aunque este procedimiento es exclusivo de regímenes presidenciales (es decir, donde hay una separación de los poderes ejecutivo y legislativo desde la elección), el primer antecedente se encuentra en el Reino Unido, modelo de los sistemas parlamentarios.

Antes del siglo XIX los ministros en ese país eran designados por el rey. El Parlamento la capacidad de desaforarlos a través de un proceso donde los comunes acusaban y los lores juzgaban. Sin embargo a partir de ese siglo el gabinete comenzó a conformarse por legisladores, gozando éstos de los mismos privilegios y obligaciones que sus compañeros. Por lo tanto el procedimiento cayó en desuso hacia 1805.

En 1787 los Estados Unidos adoptó un procedimiento similar para funcionarios civiles: la Cámarade Representantes realizaría la acusación y el Senado determinaría la sanción. Para 1797 se estableció que sólo estarían sujetos a este mecanismo de control político integrantes de los poderes ejecutivo y judicial. El Congreso tiene su propio mecanismo de control: cada una de las cámaras puede expulsar a uno de sus miembros con el apoyo de las dos terceras partes de su respectivo Pleno.

El resto de los regímenes presidenciales del continente adoptó este procedimiento de la experiencia estadounidense, adaptándolo de acuerdo a sus propios órdenes jurídicos.

Una definición básica de juicio político sería: el procedimiento jurisdiccional que tiene el órgano legislativo para fincar responsabilidad política contra funcionarios de los poderes ejecutivo y judicial, cuyos efectos serían independientes de cualquier otra responsabilidad en el orden civil y penal. En su transcurso la cámara baja suele establecer la culpabilidad y su colegisladora la sanción.

Con el fin de evitar el uso faccioso y las pasiones derivadas de una coyuntura, los juicios políticos son complejos. Iniciarlo por causas injustificadas desgasta la convivencia al interior del órgano legislativo y podría generar costos electorales al partido promotor. Todavía más: un juicio político exitoso daña en mayor o menor medida el prestigio de la clase política en su conjunto, favoreciendo a los voceros de la demagogia. De esa forma se promueven para casos excepcionales y que de verdad ameriten iniciar un proceso de semejante magnitud.

Por ejemplo de las 62 causas de juicio político que se han discutido en Estados Unidos desde su independencia, sólo han prosperado siete contra jueces federales. Ningún ministro de la Suprema Corte ha sido removido por este proceso. Aunque el Congreso ha procedido en tres ocasiones contra un presidente, dos fueron exonerados (Andrew Johnson en 1868 y William Clinton en 1999) y uno renunció para detener cualquier procedimiento posterior (Richard Nixon en 1974).

Otros sistemas presidenciales recurrieron exitosamente al juicio político durante la años noventa del siglo pasado contra sus presidentes. Se pueden citar los casos de Fernando Collor de Mello en Brasil, Carlos Andrés Pérez en Venezuela y Abdalá Buckaram en Ecuador.

¿Qué sucede en México?

Si un procedimiento que fue pensado como extremo en otros países es usado aquí como una amenaza recurrente en el acontecer político, es porque se le ha trivializado. El uso frecuente de este mecanismo significa que nadie tiene una voluntad real para hacerlo progresar. ¿Cómo llegamos a este punto?

En primer lugar, mientras en la mayoría de las democracias en esta región lo contemplan para un puñado de altos funcionarios y jueces, en México la lista de personas es demasiado amplia según el artículo 110 constitucional: senadores y diputados federales, los ministros de la Suprema Cortede Justicia de la Nación, los consejeros de la Judicatura Federal, los secretarios del despacho, los diputados a la Asamblea del Distrito Federal, el jefe de gobierno del Distrito Federal, el procurador general de la República, el procurador general de justicia del Distrito Federal, los magistrados de Circuito y jueces de Distrito, los magistrados y jueces del Fuero Común del Distrito Federal, los consejeros de la judicatura del Distrito Federal, el consejero presidente, los consejeros electorales y el secretario ejecutivo del Instituto Federal Electoral, los directores generales y sus equivalentes de los organismos descentralizados, empresas de participación estatal mayoritaria, sociedades y asociaciones asimiladas a éstas y fideicomisos públicos.

El mismo artículo menciona que los gobernadores de los Estados, diputados locales, magistrados de los tribunales superiores de justicia locales y, en su caso, los miembros de los consejos de las judicaturas locales, pueden ser sujeto de juicio político por el Congreso de la Unión por violaciones graves a la Constitución y a las leyes federales que de ella emanen, así como por el manejo indebido de fondos y recursos federales, pero en este caso la resolución sería únicamente declarativa y se comunicaría a las legislaturas locales para que, en ejercicio de sus atribuciones, procedan como corresponda.

Lo anterior significa que existen más de 3,000 personas que podrían estar sujetas a juicio político al nivel federal, independientemente de los procedimientos similares que existen en los 31 estados. Para decirlo de otra forma, se tiene un estado de excepción para unos cuantos antes que un recurso contra fallas graves a la Constitución.

Otro factor que hace del juicio político una amenaza vacía es la complejidad del proceso, el cual se encuentra reglamentado en la Constitución Política, la Ley federal de responsabilidades de los servidores públicos y la Ley orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos:

1. Cualquier ciudadano puede formular por escrito la denuncia ante la Cámara de Diputados, la cual deberá estar apoyada en pruebas documentadas o elementos probatorios suficientes para establecer la existencia de la infracción y estar en condiciones de presumir la responsabilidad del denunciado. El juicio político sólo puede iniciarse durante el tiempo en que el servidor público desempeña su empleo, cargo o comisión, y dentro de un año después de la conclusión de sus funciones.

2. La Cámara de Diputados, en su papel de jurado de sentencia, sustancia el procedimiento por conducto de las comisiones unidas de Gobernación, Puntos Constitucionales y Justicia, quienes al momento de su instalación designan a cinco miembros de cada una para que, en unión de sus presidentes y un secretario de cada una, integren la Subcomisión de Examen Previo. Hasta el momento no se ha conformado.

3. La Subcomisión de Examen Previo procede en un plazo no mayor a treinta días hábiles a determinar si el denunciado es servidor público, si la denuncia contiene elementos que justifiquen la falta y si los elementos de prueba permiten presumir la existencia de la infracción y la probable responsabilidad. Hasta el momento, la mayoría las demandas de juicio político se han detenido en esta etapa.

4. Si la Subcomisión de Examen Previo declarase procedente la denuncia, será remitida al pleno de las Comisiones Unidas de Gobernación y Puntos Constitucionales y de Justicia para efecto de formular la resolución correspondiente. En la historia reciente, sólo se ha llegado a este punto en dos ocasiones: los juicios políticos durante los entonces gobernadores de Tabasco y Yucatán, Roberto Madrazo Pintado y Víctor Cervera Pacheco, a finales de los años noventa del siglo pasado. Ninguna de las dos pasó a la siguiente etapa.

5. La resolución es turnada a la Sección Instructora, que está formada por cuatro integrantes dela Comisión Jurisdiccional, la cual se integra al inicio de la legislatura con un número mínimo de 12 diputados y un máximo de 16. Su función es practicar todas las diligencias necesarias para la comprobación de la conducta o hecho material de aquella; estableciéndose las características y circunstancias del caso y precisando la intervención que haya tenido el servidor público denunciado. Cuenta con un periodo de prueba de treinta días naturales, a cuyo final puede desprenderse la inocencia culpabilidad del acusado. La ComisiónJurisdiccional está formada por quince diputados, ocho del PRI, 5 del PAN 1 del PRD y otro del PVEM.

6. El Pleno de la Cámara de diputados, con base en las conclusiones de la Comisión Instructoray tras un debate donde se deben escuchar todas las partes, determina si procede la acusación, enviándola en su caso al Senado.

7. La acusación es enviada a la Sección de Enjuiciamiento. Su función es formular la sanción que debería aplicarse al servidor público. No se tiene noticia de que se haya instalado en las últimas décadas.

8. Una vez elaborado el escrito, el Senado decide tras un debate donde participan las partes involucradas y por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes.

Un proceso tan complejo genera dos problemas: 1) su duración garantiza que la mayoría de las denuncias pierdan relevancia ante la opinión pública después de unas cuantas semanas o incluso días; y 2) cada etapa permite la negociación entre los partidos para que una denuncia prospere o se detenga.

Es necesario agregar otro elemento: ningún funcionario o representante es políticamente responsable ante la ciudadanía. Mientras en otras democracias una acusación de juicio político terminaría con la carrera de un presidente o legislador, ya que perdería el apoyo de sus electores en la siguiente elección, en México todos van a competir por otro puesto o su partido le daría algún encargo administrativo o burocrático. Es decir, a nadie le afecta en realidad una acusación pues no hay quien asuma los costos.

¿Qué podría pasar con los juicios a Juan Molinar y Fidel Herrera?

Si el procedimiento de juicio político está diseñado para prosperar sólo en circunstancias excepcionales, ¿por qué nuestros políticos son tan afectos en impulsarlos? La única respuesta es: por el posicionamiento coyuntural, aún a costa de trivializar todavía más este procedimiento. Para sustentar esta afirmación, revisemos los casos de Fidel Herrera y Juan Molinar.

El 22 de junio pasado el coordinador del PAN en el Senado, Gustavo Madero, presentó una solicitud de juicio político contra el gobernador de Veracruz por el presunto uso de recursos públicos a favor de los candidatos del PRI. Aunque es dudoso que una grabación de origen no identificado pueda ser una evidencia aceptada, el acto atribuido viola preceptos establecidos enla Constitución y el Código Penal Federal; toda vez que se incurre en el maneo indebido de fondos y recursos públicos.

Aun suponiendo que prospere el juicio político, éste tardaría al menos dos meses para culminar. Para ese entonces ya habrán pasado los comicios locales del 4 de julio, donde se elegirá al gobernador, diputados del Estado y ayuntamientos. Y no es seguro lo que el Congreso Local haría con la sentencia.

En breve, el objetivo de este juicio político es generar suficiente escándalo público hasta el próximo domingo, bajo la expectativa de que se afecte la votación de los candidatos del PRI en la entidad. Seamos un poco cínicos y preguntémonos por qué, si el afán fuese reducir la impunidad, nadie ha hablado del tema de la transparencia en la asignación de recursos públicos de la federación hacia los estados.

Por otra parte el mismo martes 22 de junio la Junta de Coordinación Política de la Cámara de Diputados ordenó estudiar la viabilidad de un juicio político en contra del secretario de Comunicaciones y Transportes, Juan Molinar, para que enfrente su presunta responsabilidad en la tragedia de la guardería ABC, en Sonora, donde murieron 49 niños.

El equipo jurídico de la Cámara de Diputados deberá tener su estudio para el martes 29, donde concluirán si procede o no el juicio. Los coordinadores de los grupos parlamentarios afirmaron que la decisión fue motivada por el contenido del dictamen del ministro de la Suprema Corte, Arturo Zaldívar, quien señaló que Molinar es responsable del desorden en la operación del sistema de guarderías y, por lo tanto, las acciones y omisiones del caso le resultan imputables.

Tanto el artículo 114 constitucional como la Ley federal de responsabilidades de los servidores públicos establecen claramente que sólo se le puede iniciar un procedimiento de juicio político durante el periodo en el que el servidor público desempeñe su cargo y dentro de un año después; y Juan Molinar dejó la dirección general del Instituto Mexicano del Seguro Social en a principios de marzo de 2009.

Veamos si los diputados tienen suficientes elementos para iniciar un juicio político. El dictamen del ministro Zaldívar podría ser impecable en su argumentación y contó con el respaldo de amplios sectores de la opinión pública. Sin embargo fue rechazado por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia y por lo tanto es una interpretación más a la ley, no la resolución del órgano jurisdiccional.

¿Se podría hacer algo en el caso ABC? Sí: iniciar un proceso de declaración de procedencia contra Juan Molinar, como establece el artículo 111 constitucional. De esa forma perdería la garantía de inmunidad procesal, iniciándosele un juicio penal. Pero para eso se requiere algo que ha brillado por su ausencia en el último año: una denuncia fundamentada y sólida que lleve al Ministerio Público a solicitar este proceso ante la Cámara de Diputados.

Vamos a dar el beneficio de la duda a los abogados de las víctimas de la guardería ABC, a las organizaciones de derechos humanos involucradas en el tema y a los partidos políticos que buscan generar atención al involucrarse en la tragedia y pensemos que hay resistencias por parte de la autoridad para llegar a fondo en las investigaciones. Sin embargo se está optando por un espectáculo mediático que no traerá consecuencia alguna en lugar de generar una denuncia bien fundamentada. Y eso es también lucrar con la tragedia que les costó la vida a 49 inocentes.

¿Cómo se puede reformar el juicio político?

Hay mucho por hacer en esta materia, empezando por reducir el número de personas que pueden estar sujetos a este procedimiento. No se entiende por qué deberían ser más que altos funcionarios del Ejecutivo, Ministros de la Suprema Corte de Justicia y titulares de órganos autónomos. De lo contrario se tiene una clase que goza de privilegios especiales.

Otra propuesta que se ha presentado una y otra vez es el establecer una lista de delitos para los que se puede iniciar un juicio político. Esto podría motivar a que no se inicien por cualquier motivo, pero no ayuda a concebirlos como instrumentos de control excepcionales.

Sin embargo, es hora de darnos cuenta que nuestros representantes van a cambiar algo cuando les conviene o evitarán hacerlo si no les genera costos. ¿Tendrían el interés en actuar de manera responsable si nuestras normas precisamente premian la irresponsabilidad con impunidad?

Licenciado en Ciencia Política por el Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) y Maestro en Estudios Legislativos en la Universidad de Hull, Reino Unido. Fue Secretario Técnico de la Comisión de Participación Ciudadana de la LVI Legislatura de la Cámara de Diputados (1994-1997). Durante los trabajos de la Comisión de Estudios para la Reforma del Estado, fue Secretario Técnico de la Mesa IV: “Régimen de gobierno y organización de los poderes públicos” (2000). En la administración pública federal, fue Director de Estudios Legislativos de la Secretaría de Gobernación (2002-2005). Ha impartido cátedra, seminarios y módulos en diversas instituciones académicas nacionales. Es Coordinador Académico del Diplomado en Planeación y Operación Legislativa del ITAM. Es coordinador y coautor de El legislador a examen. El debate sobre la reelección legislativa en México (Fondo de Cultura Económica, 2003). En este momento, se encuentra realizando una investigación sobre las prerrogativas parlamentarias. Escribe artículos sobre política en diversos periódicos y revistas. Página electrónica: www.fernandodworak.com. Contacto: fernando@fernandodworak.com